作者：克里斯托弗·沃克（Christopher Walker） 转载自：Foreign Affairs 议报
题图：（图：上海的监控摄像头，2023 年 3 月，Aly Song / Reuters）
【译丛】中国如何输出保密政策
——中共政府对透明和开放政府的全球攻击
来源：Foreign Affairs
作者：克里斯托弗·沃克（Christopher Walker）
译者：撒母耳
中国在保密上迅猛发展。中共政府的治理方式依赖于监视和控制，而非公开和协商，这就需要保密。为了维持这种做法，中共政府压制独立新闻，审查数字信息，严密防范民主国家自由披露的信息。
致力于保密和审查是中国共产党长期以来的执政特色。但在习近平的统治下——其统治理念可能会在未来数年左右世界——中共变得更加诡秘。最近几个月，中共政府在突然放弃严厉的“清零”政策后，掩盖了多达百万人的死亡事实。它篡改和隐瞒了有关疫情的数据。中共政府还扩大了其严厉的反间谍法的适用范围，以加强对中国信息环境的控制。
中共政府也已成为向海外输出保密的隐秘输出者。这一点在中共操纵世界卫生组织的过程中体现得淋漓尽致。中共当局压制国内对武汉疫情的讨论，拒绝与全球卫生机构共享信息，阻碍了世卫组织的应对措施，使中国境外数百万人付出惨痛代价。后来，中共政府试图操纵世卫组织对COVID-19疫情起源的调查结果。疫情爆发三年多来，中共当局继续抵制世卫组织对可能揭示病毒来源的数据的要求。
但受中共政府保密癖影响的不仅仅是国际组织。随着中国通过大手笔的基础设施合同、教育和媒体合作以及提供监控技术的协议，在全球范围内展示其政治、经济和技术力量，中共政府的保密模式正在向中国境外蔓延。与中共政府达成交易的国家发现，它们被期望效仿中共的做法，就像中共统治者在国内所做的那样，限制透明度和问责制。这种接触模式的结果是，全球透明和开放治理的准则逐渐受到侵蚀，而新的隐密和不透明准则正在兴起。
封口费
中共政府机构与外国政府或企业达成协议时，往往要求对细节保密。“毛里求斯安全城市项目”就是一个有说服力的例证，在这个项目中，中国科技巨头华为与毛里求斯电信公司和毛里求斯警方合作，安装了侵入式监控系统，包括 4000 个具有面部识别和车牌记录功能的摄像头。该项目的实施过程并不透明，也很少经过公开辩论。尽管该项目由中国进出口银行贷款资助，标价高达 5 亿美元，但它只是在毛里求斯国民议会上草草宣布，自此便躲过了监督。为了选择毛里求斯电信公司实施该项目，毛里求斯官员甚至放弃了公共采购的竞标要求。当毛里求斯公民社会成员对该项目提出质疑时，政府官员却躲在毛里求斯警方、毛里求斯电信和华为签署的保密条款背后。
类似的情况也发生在塞尔维亚，该国政府与华为签署了一项协议，安装由 8100 个摄像头组成的综合监控系统。政府告诉公民，这些摄像头将改善安全状况，而且技术不会被滥用。但与毛里求斯的情况一样，在采用该系统之前没有进行任何有意义的公开辩论，公民对该交易知之甚少。当这种系统被强加给不知情的公众时，政府就能有效地获得不受制约的监视和控制能力。
鉴于采用先进数字平台的进程越来越快，巩固专制的监控规范的风险也在上升。在许多国家，当局不愿公开他们采购监控技术的合同信息。因此，非政府组织很难辨别谁是这些举措的真正幕后黑手。而中共政府与中国公司之间的重叠又使这一问题更加难以澄清。在这种环境下，中国的保密癖有可能会传染给其他国家，尤其是那些制度薄弱的国家。
合同，什么合同？
对透明度的抵制正在蔓延。在拉美，中共政府利用保密债务合同，禁止签署方向公众披露合同条款。这些交易通常以秘密方式迅速达成，常常会使公民社会甚至国家立法机构边缘化。例如，中国银行与厄瓜多尔政府之间的信贷合同直到 2016 年“巴拿马文件”（Panama Papers）泄露后才曝光。
其他地方的情况也是如此。在加拿大，希望与华为签订研究合同的大学被禁止公开讨论这些合同。肯尼亚也是如此。肯尼亚耗资 50 亿美元修建的标准轨距铁路于 2017 年竣工，是该国最昂贵的基础设施项目，但却饱受腐败指控的困扰。寻求项目信息的当地活动人士向法院提出申请，要求公开中国和肯尼亚当局签署的贷款合同。但这些协议的保密条款再次被援引，以此来回绝活动人士对透明度的要求。
中国坚持保密的做法正在逆转数十年来在提高透明度方面取得的进展。
与中共政府或其关联公司做生意的国家一再被要求不得披露协议条款。在某些情况下，他们还被要求对合同的存在保密。根据2021 年对中国国有实体与 24 个国家的政府借款人之间签订的 100 份债务合同的研究，中国不寻常的借贷条款高度标准化，并没有因地理区域的不同而有显著差异，这暗示了中共政府推动保密的全球化性质。
当活动家或民选议员要求获得更多有关这些项目的信息时，政府却一再援引与中国公司签订的协议中的保密条款。即使有信息曝光，也是由记者和公民社会活动家发现的，而不是由政府披露的。这种坚持保密的做法正在逆转几十年来在提高透明度和公开性方面取得的进展，并鼓励政府抵制问责制。中共政府在黑暗中达成的每一笔交易，都在推动各国降低治理标准的透明度和问责制。
在制度化治理根基尚浅的脆弱、高风险国家，中国对保密的强调尤其具有腐蚀性。这对 “开放政府伙伴关系联盟”（Open Government Partnership）和“千年挑战计划”（Millennium Challenge Corporation）等致力于鼓励将公开透明作为治理准则的机构来说，有着切实的影响。中国的做法正在抑制这种规范的实施。
简而言之，中国在全球范围内推行的保密政策不仅造成了经济成本，也造成了非经济成本。不透明的政府程序和随之而来的严重腐败会影响经济生产力，降低国家对外国投资者的吸引力。这些特质也会削弱独立机构的廉正和可持续性，从而破坏负责任治理的标准和实践。最后，保密会威胁到非政府领域，包括媒体、大学和科技公司。如果中共政府通过行使强权成功削弱了这些机构审查和质询其交易的能力，那么保密循环势必会加剧。
让光进来
开放社会应通过大力提倡透明度、重申开放的原则和做法，来应对这些挑战。对于中国来说，保密是一种竞争优势，中共统治集团通过对内隐瞒来完善统治，对外则不受禁止外国贿赂的法律的影响。然而，民主国家也有自己的竞争优势：开放。民主国家应利用这一优势揭露中共政府及其代理人的做法，包括在协议中连续写入保密条款。民主国家也应通过加强透明度，使自己的治理方式与中共国的区别更加明显。
民主国家的政府和非政府组织也必须更好地解释中共政府隐秘且经常腐败的做法所带来的问题。更清楚地了解与中共国交往的弊端将有助于各国避免做出有损民主诚信的选择，从而降低中共政府的竞争优势。
民主国家必须更加积极主动地公开捍卫开放性。中共当局经常用冠冕堂皇的语言来论证其发展方式的表面好处。正如习近平在 2017 年中共第十九次全国代表大会上所说，这种方式为 “既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家提供了新的选择”。这是中国的全球宣传机器不懈推动的信息，也是民主政府必须积极反击的信息。作为沟通战略的一部分，民主国家应强调中共政府利用保密来控制和利用其他国家。与此同时，民主国家还应要求中国公司将所有合同透明化。
最后，开放社会需要发展相关结构和工具，以应对中共党国带来的独特挑战。在与其他国家进行双边谈判时，中国通常能够得逞，因为它总是强势的一方。这就是为什么中共政府如此努力地将双边关系置于多边关系之上。为了应对这一挑战，开放社会需要组建新的、适应性强的联盟，以更强的实力与中国谈判。
中共政府推动输出保密举措，是其对外力量投射中一个未被充分重视的方面。中国正在形成的全球保密制度对开放和负责任的治理构成了系统性威胁，需要民主国家有目的、持续地加以应对，以揭露和消除这一威胁。
【作者介绍：克里斯托弗·沃克（Christopher Walker）是“美国国家民主基金会”（National Endowment for Democracy）负责研究和分析的副总裁。他与威廉-多布森（William J. Dobson）和塔里克-马苏德（Tarek Masoud）共同编辑了即将出版的《在锐实力时代捍卫民主》（Defending Democracy in an Age of Sharp Power）一书。】
