作者：迈克尔·本农（Michael Bennon ）弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama） 转载自：外交事务 议报
题图：2023年1月，埃及首都开罗以东，一处中国建设项目。图源：Amr Abdallah Dalsh / Reuters
来源：外交事务
作者：迈克尔·本农（Michael Bennon ）弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）
译者：听桥
今年是中国国家主席习近平提出“一带一路倡议”十周年，这是人类历史上规模最大、最雄心勃勃的基础设施开发项目。中国通过该计划向一百多个国家提供了超过一万亿美元的贷款，令西方在发展中世界的支出相形见绌，并引发了人们对北京的实力和影响力扩散的焦虑。
许多分析人士认为，中国通过“一带一路倡议”提供的贷款是一种“债务陷阱外交”，旨在赋予中国影响其他国家的能力，甚至攫取这些国家的基础设施和资源。2017年，斯里兰卡未能支付陷入困境的汉班托特（Hambantota）港项目款，之后，作为重启债务谈判协议的一部分，中国获得了这处地产九十九年的租约。该协议在华盛顿和其他西方国家首都引发了关切，北京的真正目的被认为是要获得整个印度洋、波斯湾和美洲战略设施的使用权。
但过去几年里，有关“一带一路倡议”的不同面貌浮现了。许多中资基础设施项目未能获得分析师预期的回报。而且，因谈判这些项目的政府往往同意为贷款提供担保，它们发现自己背上了巨额债务负担：无法确保未来的项目获得融资，甚至无法偿还已累积的债务。不只斯里兰卡如此，阿根廷、肯尼亚、马来西亚、黑山、巴基斯坦、坦桑尼亚和其他许多国家也如此。西方面临的问题与其说是中国将获得发展中国家的港口和其他战略性资产，不如说是这些国家将背负危险的债务，被迫转向国际货币基金组织和其他西方支持的国际金融机构寻求帮助，以偿还它们的中国贷款。
在许多发展中国家，中国已被视为贪婪而顽固的债权国，与过去几十年里设法收回坏账的西方跨国公司和放贷机构没有什么不同。换言之，作为一个掠夺成性的放贷方，中国非但远未开辟新的领域，反而似乎照搬西方投资者用烂的套路行事。但这样做，北京蒙受的风险是，可能疏远它本来打算通过“一带一路倡议”争取的国家，并挥霍其在发展中世界的经济影响力。还可能恶化新兴市场的一场已经令人痛苦的债务危机，这场危机可能导向许多拉美国家在1980年代经历过的那种“失去的十年”。
为避免这一可怕的结果到来，也为避免支出西方纳税人的钱以偿还中国坏债，美国和其他国家理当推动基础广泛的改革，这将加大利用国际货币基金组织和其他国际金融机构的难度，向寻求救济金的国家施加更严格的标准，并要求包括中国在内的所有成员国在提供贷款方面提高透明度。
艰难的讨价还价，疲软的市场
1970年代，哈佛大学经济学家雷蒙德·弗农(Raymond Vernon)观察到，西方投资者在发展中国家谈判交易时占据上风，因为他们有建造工厂、道路、油井和发电厂的资本和技术，而那正是贫穷国家迫切需要的。因此，他们能够达成对自身非常有利的协议，将相当多的风险转嫁给发展中国家。而一旦那些项目完工，实力的天平就发生了变化。新的资产无法被带走，于是发展中国家有更多筹码，可以重新谈判债务偿还或所有权条款。在某些情况下，有争议的谈判导致国有化或主权违约。
类似剧情也在若干“一带一路倡议”沿线国家上演。中国投资的大型项目形成了令人失望的回报，或未能激发决策者曾经预期的那种基础广泛的经济增长。一些项目遭到了土地和生计受到威胁的土著社区的反对。还有一些项目毁掉了环境，或因为低劣的中国建造质量而经历了挫折。除掉这些问题，围绕中国倾向于使用自己的工人和分包商建设基础设施，从而排挤本土同行的做法，还存在着长期争议。
但迄今为止，最大的问题是债务。在阿根廷、埃塞俄比亚、黑山、巴基斯坦、斯里兰卡、赞比亚和其他一些国家，昂贵的中国项目已将债务与国内生产总值之比推升至不可持续的水平，并形成了国际收支危机。在某些情况下，政府同意弥补任何收入缺口，提供主权担保，迫使纳税人为失败的项目买单。这些所谓的或有债务往往对公民和其他债权方隐瞒，掩盖了政府负有偿付责任的真实债务的水平。在黑山、斯里兰卡和赞比亚，中国与腐败或威权取向的政府达成此类协议，然后将债务留给了不那么腐败的更民主政府，让它们承担摆脱危机的责任。（或有债务，指因过去的交易或事项可能导致未来产生的潜在负债。——译注）
2023年5月，肯尼亚首都内罗毕附近，一条中国提供资金的铁路。图源：Thomas Mukoya / Reuters
国有企业担负或有债务，并非“一带一路倡议”所独有，也可能困扰私人融资项目。“一带一路倡议”债务危机的不同之处在于，这些或有债务是欠中国的政策性银行而非私人企业的，而且中国正在展开双边债务重新谈判。北京显然还在进行艰苦的谈判，因为“一带一路倡议”国家越来越多地选择接受国际货币基金组织的纾困资金，尽管它们往往附带着苛刻的条件，而不是试图通过谈判从北京方面获得进一步救济金。近年来，国际货币基金组织介入支持的国家包括斯里兰卡(2016年15亿美元)、阿根廷(2018年570亿美元)、埃塞俄比亚(2019年29亿美元)、巴基斯坦(2019年60亿美元)、厄瓜多尔(2020年65亿美元)、肯尼亚(2021年23亿美元) 、苏里南(2021年6.88亿美元) 、阿根廷(2022年440亿美元) 、赞比亚(2022年13亿美元) 、斯里兰卡(2023年29亿美元) 、孟加拉国(2023年33亿美元)。
其中一些国家在国际货币基金组织新的信贷安排到位后不久就恢复了偿还“一带一路倡议”债务。例如，2021年初，肯尼亚试图通过谈判推迟支付一个陷入困境的铁路项目的利息，该项目由中国提供资金，连接内罗毕和肯尼亚在蒙巴萨的印度洋港口。但在国际货币基金组织4月批准了一项23亿美元的信贷安排后，北京方面开始拒绝向肯尼亚其他中资项目的承包商支付款项。结果，肯尼亚分包商和供应商不再收到付款。当年晚些时候，肯尼亚宣布不再谋求中国延长债务减免期限，并为该铁路项目偿还了7.61亿美元的债务。
对肯尼亚和发展中世界的其他国家来说，风险是巨大的。这一波债务危机可能比以往严重许多，给一些本已脆弱的经济体造成持久的经济损害，并使它们的政府陷入旷日持久、代价高昂的谈判当中。麻烦超出了这样一个简单事实，即每一美元用于偿还不可持续的“一带一路倡议”债务，都意味着有一美元无法用于经济发展、社会支出或对抗气候变化。
在当今新兴市场债务危机中，顽固的债权方不是对冲基金或其他私人债权方，而是全球最大的双边放贷机构，在许多情况下，还是债务国最大的贸易伙伴。随着私人债权方越来越清楚地意识到向“一带一路倡议”国家提供贷款的风险，这些国家会发现自己被困在了争吵不休的债权方当中，且无法获得维持本国经济正常运转所需要的资本。
隐匿的数字
北京对 “一带一路倡议”有多重目标。首先，它寻求帮助中国企业(主要是国有企业，但也有一些私人企业)在海外赚钱，以维持中国庞大建筑业的周转，并保住数百万中国工人的工作。毫无疑问，北京还有外交政策和安全上的目标，包括获得政治影响力，在某些情况下是确保获得战略设施。北京实施的大量微不足道的项目暗示了这些动机: 不然，为什么要为刚果民主共和国或委内瑞拉这样政治风险巨大的国家的项目提供资金？
但有关债务陷阱外交的指责是言过其实的。中国的放贷机构最有可能只是做了糟糕的尽职调查，而不是故意要让借款方陷入债务泥潭，以求获得地缘政治上的让步。“一带一路倡议”贷款由中国国有银行通过中国国有企业向借款国的国有企业发放。合同是直接谈判达成的，而非通过公开招标，因此它们缺乏私人融资和公开采购的好处之一:一个透明的市场机制，以确保项目在财务上是可行的。
结果不言而喻。2009年，黑山政府就修建一条连接其亚得里亚海的巴尔港（Bar）与塞尔维亚的高速公路合同进行招标。两个私人承包商参与了两个采购过程，但都未能筹集到必要的资金。因此，黑山转向中国进出口银行，后者并不认同市场的担忧，目前这条高速公路是造成黑山财政窘境的一大主因。据国际货币基金组织2019年估计，假如不实施该项目，该国的债务占国内生产总值之比将只有59%、但相反，那年该比率预计将上升到89%。
并非所有的“一带一路倡议”项目都表现不佳。如同其他“一带一路倡议”项目那样，扩建希腊最大港口的比雷埃夫斯港口项目实现了北京承诺的双赢结果。但许多项目已令一些国家饱受沉重债务负担之苦，并对与中国进行更深层次接触持谨慎态度。在某些情况下，谈判达成协议的领导人和精英阶层获益了，但更广泛的人群却没有。
换言之，中国的“一带一路倡议”确实给西方国家带来了难题，但主要威胁不是战略上的。相反，“一带一路倡议”形成的压力可能破坏发展中国家的稳定，转而给国际货币基金组织和欧洲复兴开发银行等国际机构制造麻烦，那些国家会转向这些机构寻求援助。
过去六十年中，西方债权方建立了巴黎俱乐部（Paris Club）等机构，处理涉及主权违约的事项，确保债权方之间一定程度的合作，并公平管理支付危机。但中国尚未同意加入这一团体，其不透明的放贷流程使国际机构难以准确评估一个特定国家陷入了多大的麻烦。
警惕和压力
一些分析人士认为，“一带一路倡议”并非新兴市场当前债务危机的原因之一。他们指出，埃及和加纳等国欠债券持有人或国际货币基金组织和世界银行等多边放贷机构的债务，超过了欠中国的债务，而且它们仍在争取管控自己的债务负担。
但这些观点错误地描述了问题的特征：成问题的不只有“一带一路倡议”整体上的不良债务，还包括隐性的债务。根据《国际经济学杂志》(Journal of International Economics)2021年的一项研究，中国向发展中世界提供的贷款大约有一半是“隐性的”，这意味着它们不包括在官方的债务统计数据中。美国经济协会(American Economic Association)2022年发表的另一项研究发现，此类债务已导致一系列“隐性违约”。
隐性债务的第一个问题发生在一场危机形成期间，当时其他放贷机构不知道债务的存在，因此无法准确评估信用风险。第二个问题出现在危机爆发期间，当时其他放贷机构得知了这些未披露的债务，并对重组过程失去了信心。造成一场信贷危机并不需要太多的隐性双边债务，更不用说打破人们对化解危机的举措的信任了。
中国已经采取了一些缓解这些债务（隐性债务和其他形式的债务）压力的措施。它向“一带一路倡议”国家提供了自己的援助，通常采取货币互换和向借款国中央银行提供其他过渡性贷款的形式。这些援助正在加速，世界银行集团2023年3月发表的一篇工作论文估计，2016年至2021年，中国用那样的方式延期了超过1850亿美元的债务。但相较于传统的主权贷款，央行互换的透明度要低得多，这使得重组更加复杂。
中国倾向于不披露放贷条款，不进行双边重新谈判，这在短期内可能有助于保护其经济利益，但也可能毁掉重组努力，因为这样做损害了任何一次重组流程都该具备的两大基本要素：透明度和待遇的可比性——即所有债权方将公平分担负担，并享有同等待遇的理念。
历经数十年演变后，国际货币基金组织向可疑的不良债务状况注入贷款的政策已更加灵活，这样该组织就能为债务重组提供贷款，并进行“仲裁”。但尽管在债权方是巴黎俱乐部成员、甚至是主权债券对冲基金时，国际货币基金组织非常适合担任这一角色，可在与中国打交道方面，其地位并不理想。
此外，国际货币基金组织和西方债权方为缓解“一带一路倡议”国家日益恶化的主权债务危机而确立的机制是不充分的。2020年，二十国集团制订了一个共同框架（Common Framework），意图在国际货币基金组织的监督和支持下，将中国和其他双边放贷机构纳入巴黎俱乐部的重组进程。但共同框架并没有起作用。埃塞俄比亚、加纳和赞比亚都已通过该机制申请救济金，但谈判进展极其缓慢，只有赞比亚与债权方达成了协议。而且，该协议的条款对赞比亚、赞比亚的非中国官方债权方，最重要的是，对未来重组的前景来讲，都是索然无味的。
根据2023年6月达成的该协议，在一项重要的“一带一路倡议”贷款被重新归类为商业贷款(尽管被中国政府支持的出口信用保险覆盖到)后，赞比亚的官方债权方债务从80亿美元修订为63亿美元。此外，该协议可能只是暂时减少了赞比亚的官方债务利息支付。假如国际货币基金组织认定，到2026年，赞比亚经济在该组织计划结束时已得到改善，该国官方信贷的利率将有小幅回升。这为赞比亚政府量身打造了一套可怕的激励机制。假如赞比亚的信用评级提高，其资金成本将上升，并可能在未来引发国际货币基金组织与中国之间的摩擦。这些结果并不令人意外: 共同框架提供了国际货币基金组织支持的“胡萝卜”，但缺乏对付顽固债权方的大棒，尤其是当该债权方具备中国对借款方的地缘政治影响力时。
另一个旨在缓解“一带一路倡议”债务危机的举措是国际货币基金组织的“放贷抵减官方拖欠”（Lending Into Official Arrears）计划。从理论上讲，该计划应该允许国际货币基金组织继续向陷入困境的借款方提供贷款，哪怕双边债权方拒绝提供救济金，但事实证明，该计划也是无效的。在赞比亚，中国持有一半以上的官方债务，这使得国际货币基金组织提供额外融资的风险极大。哪怕在其他情况下，中国并不持有多数官方债务，相对于国际货币基金组织而言，中国对借款方的经济影响力也太大了。而且在试图化解成员国之间的冲突时，该组织的工作人员和领导层总是会过于谨慎。
只要国际货币基金组织继续保持这种谨慎态度，北京就会继续利用其影响力施压该组织支持借款方，哪怕其并不完全清楚它们欠有中国的债务。为防止未来的债务重组变得像埃塞俄比亚、斯里兰卡和赞比亚正在进行的债务重组那样具有挑战性，国际货币基金组织需要进行实质性改革，加强对成员国透明度要求的执行，并采取更为谨慎的方式向负债累累的“一带一路倡议”借款方放贷。这一路线修正不太可能来自该组织内部，而必须来自美国和其他重要的董事会成员国。
迟缓的学习者和迅速的放贷方
一些分析人士认为，中国作为一个收债国正在经历一个“学习过程”，中国的放贷机构是分散的，建立理解、信任和有组织地应对主权债务危机的过程需要时间和合作。这意味着，在中国成长成为新角色之际，西方债权方应该保持灵活性，同时，国际货币基金组织也应继续持续开出支票。
但耐心解决不了问题，因为中国的激励措施(以及其他任何拒不退让的债权方的激励措施)与 国际货币基金组织或希望迅速就债务重组进行谈判的债权方的激励措施不一致。所以，该组织必须严格执行确保成员国在其债务义务方面保持透明的要求。
此外，即使中国的放贷格局是分散的，国际货币基金组织和巴黎俱乐部的成员国也应该认为中国政府有能力组织其国有实体，并在债务重组方面提供国家层面的响应。北京似乎有能力在双边债务重新谈判中这样做。例如，2018年，赞比亚宣布计划重组与中国的双边债务，并因债务问题推迟了正在进行的“一带一路倡议”项目。但在与中国驻赞比亚大使会面后，时任总统埃德加·隆古(Edgar Lungu)转变了态度，并表示那些中国提供资金的项目不会中断，这表明北京已经能够与一些中国的国有企业和国有银行进行协调，以避免爆发冲突。假如中国能够通过双边途径这样做，它也应该能够通过多边途径这样做。
调整国际货币基金组织应对“一带一路倡议”债务危机的方法的一个缺点是，它会放慢该组织的行动速度，使其无法迅速响应新的危机。这显然是一种权衡。国际货币基金组织无法同时充当毫不含糊的最后放贷机构，和透明度及可比性准则的执行方。它必须能够并且愿意在其要求得不到满足时扣留信贷援助。为该组织提供资金的非中国纳税人不应看到自己的金钱为中国糟糕的放贷决策买了单。
对国际货币基金组织有益就是对世界有益
七国集团和巴黎俱乐部成员国对解决“一带一路倡议”债务危机有多个选择。
首先，美国和其他双边债权方可以协助“一带一路倡议”借款方相互协调。这样做将提高透明度，加强信息共享，并使借款方能够作为一个整体与中国债权方进行谈判，而不是进行双边谈判。中国秘密进行双边重新谈判的方式不利于“一带一路倡议”的借款方，以及包括国际货币基金组织和世界银行在内的其他债权方。
其次，国际货币基金组织理当制订明确的标准，陷入困境的“一带一路倡议”借款方必须满足这些标准，才能从该组织获得新的信贷安排。这些标准理应由多个董事会成员国商定，以使该组织员工和领导层免受与中国冲突的影响，中国也是该组织一个重要董事会成员国。与“一带一路倡议”债务有关的透明度不是这些标准理当涉及的唯一领域。国际货币基金组织还应制订更加明确的标准，规定哪些“一带一路倡议”贷款将被视为官方信贷，而不是商业信贷。中国声称，一些主要的“一带一路倡议”贷款是商业贷款，而不是官方贷款，因为它们按市场利率定价，尽管这些贷款来自国家开发银行等国有放贷机构。
国际货币基金组织已逐案考虑了这些分类问题。但事实证明，这一做法是行不通的，因为它会造成类似赞比亚那样的情况出现: 相当大一部分官方债务突然在一夜之间变成商业债务，从而使中国能够谋求更有利的条款。国际货币基金组织继续采取临时性做法，可能会在未来的重组谈判中导致类似的策略和冲突。该组织理当直接明确，在任何一个重组过程中，哪些“一带一路倡议”放贷机构将被视为官方债权方。
根据国际货币基金组织最近的一些方案，借款方已继续通过其国有企业偿还“一带一路倡议”的债务，同时在国家层面接受主权债务减免。防止这一行为的唯一办法是，国际货币基金组织要求借款方在重组过程中识别并承诺将所有国有企业债务与主权担保一并纳入重组范围。否则，“一带一路倡议”放贷机构将根据它们是否认为通过重组或双边重新谈判能够获得更好的协议，仅仅挑选自己希望纳入重组的国有企业贷款。
要求陷入困境的国家在获得新的信贷安排之前满足这些标准，将使国际货币基金组织少一些灵活性，并限制其快速应对国际收支危机的能力。但这将使借款方和主权金融行业在满足该组织干预的要求方面获得亟需的明确性和确定性。还将使该组织工作人员和领导层免于在每次债务重组期间与中国反复发生冲突。
毫无疑问，一些人会将这样的改革措施厘定为“反华”。但事实上，那些措施只是保护主权债务重组透明度和可比性原则所必需的步骤。当西方国家处于危险之中，它们必须能够维护基于规则的国际秩序的关键要素，同时仍然与中国合作，中国是该秩序的重要一员。
最后，这些改革措施是保护国际货币基金组织免受“一带一路倡议”债务危机影响的唯一途径。围绕“一带一路倡议”债务的冲突将继续妨碍减免债务的努力，损害负债累累的发展中国家的经济健康和国际货币基金组织的效力。只有经过改革的国际货币基金组织才能扭转这一损害：对发展中国家和该组织自身的损害。
[本文第一作者是斯坦福大学弗里曼·斯伯格里国际问题研究所民主、发展与法治研究中心全球基础设施政策研究倡议(Global Infrastructure Policy Research Initiative)大学研究学者和干事。第二作者是斯坦福大学弗里曼·斯伯格里国际问题研究所高级研究员。本文原题“China’s Road to Ruin”，见于《外交事务》2023年9/10月号，8月22日发布。正文中的超链接为原文所有。译者听桥，不保证术语理解准确，并对原文有多分段。]
