作者：乔治·马格努斯（George Magnus） 转载自：议报
题图：2024年5月，中国合肥的一家工厂正在组装太阳能电池板。中国日报/路透社
来源：Foreign Affairs
作者：乔治·马格努斯（George Magnus）
译者：撒母耳
现在，困扰中国经济的系统性问题已经显而易见。经济增长放缓、生产率停滞不前、房地产业功能失调、资本配置不当和使用效率低下、债务能力限制、家庭收入和消费需求疲软，这些都是中国经济面临的问题。但中国政府应如何解决这些问题却不太清楚。许多中国以外的经济学家和一些中国国内的经济学家都认为，中国必须重新调整发展模式，使其更加以市场为导向，以消费者支出为驱动力。然而，中国领导人习近平领导的中国共产党无法接受这种重新调整所需的政治和体制变革。
因此，习近平选择了一条不同的道路：以产业政策为中心的增长战略，旨在促进他和中共所称的“新质生产力”(new productive forces)。在马克思的思想中，这个短语描述了技术的重大变革与现有经济秩序发生冲突，从而使共产党人能够推翻现有经济秩序的过程。在习近平看来，这些新生力量就是目前处于科技发展前沿的领域，如清洁能源、电动汽车和电池——中国在这些领域已经处于领先地位——以及工业机械、半导体和计算、人工智能和机器人、生命科学产业、生物技术和制药。习近平的雄心是让中国在所有这些领域实现自给自足。习近平相信，通过专注于产业政策和创新，他可以拯救陷入困境的中国经济，抓住地缘政治机遇引领 21 世纪的新工业革命，并终结美国在国际体系中的主导地位。
但这一战略不太可能如习近平所希望的那样奏效。毫无疑问，中国是世界领先的制造业大国。中国政府已经证明，它可以在某些领域制定成功的产业政策，并鼓励有实力的企业崛起。但只要其僵化的政治和治理以及排他性的制度建设方式依然存在，中国就无法营造真正的经济创新氛围。事实上，如果政府无法解决青年失业、中国银行和金融体系的脆弱性以及疲软的消费需求等基本的系统性弱点，那么基于创新的产业战略可能无法实现转型。中国不太可能成功地鼓励其经济增长战略所依赖的广泛创新和颠覆性变革，尤其是在当前的低增长环境下。
路线调整
习近平希望以创新为重点的产业战略能够治愈中国在19世纪和20世纪初未能实现现代化的困局。根据中共对历史的解读，中国领导人未能充分应对工业化和帝国主义入侵——例如英国、法国和俄罗斯，导致所谓的百年屈辱，在此期间外国列强瓜分了中国。他决心不再错失他认为的类似时刻。
习近平新经济战略的许多方面仍不明朗——例如，如何筹措资金，以及财政紧张的地方政府能否提供资金。但可以确定的是，中国政府打算更加重视产业政策，使中国成为 IT 硬件、工业机械、制药和生物技术产品、清洁能源技术和电动汽车等科技前沿产品的无可争议的顶级供应者，以及通信网络和核能、空间和生命科学研究领域的全球领导者。这些行业在 2014 年已经占中国 GDP 的近8%，2022 年占13%。中国官员的目标是到 2025 年将这一比例提高到GDP的17%。
这种做法并不新鲜。它可以被理解为中国自21世纪初以来所推行的一系列产业政策战略中的最新举措。然而，无论习近平如何描述它，对于一个制造业已占全球三分之一的国家来说，这也是纯粹而简单的产业政策。这项政策的代价可能令人瞠目。根据“经济合作与发展组织” （OECD）和“基尔世界经济研究所”（Kiel Institute for the World Economy）最近的研究，与其他地方的同行相比，中国的工业企业获得了更大量的补贴和其他形式的政府援助。2021 年，经济学家巴里·诺顿（Barry Naughton）将中国自 2000 年以来对创新的投资描述为 “历史上政府为实现产业政策目标而投入资源最多的一次”。
保持对产业的高水平支持将成为中国最头疼的问题之一。
中共希望，将中国置于科技进步的前沿不仅能巩固其领导全球经济和政治体系的愿望，还能为国内提供新的增长动力和繁荣。然而，这种结果不太可能出现，这不仅仅是因为实现这一战略的成本可能过高。毫无疑问，一些政府支出将用于促进成功企业的发展，但中国自上而下的治理方式、国家主义的经济理念以及腐败猖獗意味着，大量投资很可能最终浪费和损失。如果某项举措的失败被视为政治耻辱，官员们很可能不会为损失负责。
中国新政策的成功将取决于适当的审计，以便在失败的举措根深蒂固之前将其识别出来，并将资源有效地分配给最具商业可行性的企业。但是，由于中国政府在资金和融资方面缺乏透明度，要进行适当的审计和评估非常困难。以太阳能和风能产业为例：虽然可以衡量流向领先企业的直接现金流，但无法衡量流经供应链的间接补贴和援助。地方政府通常是大多数产业政策支出的推动者，但在中国，地方政府的财政状况普遍很差，无法承担额外的支出负担。
据“战略与国际研究中心”（Center for Strategic and International Studies）估计，2019 年的产业政策补贴约占 GDP 的1.7%——与包括美国在内的其他国家相比，这是一个巨大的比例，美国的这一比例为 0.4%。而这一数字自那时起必然还会增加，尤其是随着美国和其他国家对中国实施出口管制和限制，特别是针对半导体芯片的管制和限制，中国加大了对产业的支持力度。维持对产业的高水平支持将成为中国最头疼的问题之一，尤其是考虑到国家财政收入的不稳定和其他一系列不断增长的支出，如房地产爆雷、社会老龄化以及军事和国内安全开支的增加所带来的支出。
虚假宣传
然而，最根本的挑战在于，中共一直将产业政策与创新混为一谈，而两者并非一回事。产业政策是一种垂直战略，它将政府置于经济的顶端，领导指定产业和部门的发展、融资和资助，以期打造国家的冠军企业。相比之下，促进创新是一个更横向的概念，政府举措明确旨在创建更强大、更具包容性的制度和条件，鼓励各行各业的更多发展和创造力，包括通常被视为传统的行业，如零售、批发、运输和分销。当政府寻求促进创新时，通常会侧重于监管政策、鼓励竞争、教育和技能培养、基础设施投资以及税收和劳工政策。政府主要是一个赋能者和服务者，而在更正式界定的产业政策中，政府则扮演着更具体的领导角色，与其在促进贸易和出口方面的角色难以区分。
但中国在创新方面的成绩好坏参半。2023 年，“世界知识产权组织”（World Intellectual Property Organization）的全球创新指数——根据 80 项指标对 132 个国家的创新能力进行排名——将中国排在第 12 位。对于一个与中国人均收入相当的国家来说，这一排名看起来令人印象深刻；中国是唯一一个跻身最具创新力国家前 30 名的中等收入国家。然而，中国的总体得分掩盖了一个重要的区别。该指数的指标分为所谓的创新投入和创新产出，前者反映了经济中促进创造力和创新的各个方面，后者则是创新的最终结果。投入包括一个经济体的监管、法律和商业机构的质量；教育程度；研发；通信和能源基础设施，以及商业和市场成熟度指标等。产出包括知识创造、知识产权、专利、劳动生产率、软件支出、高科技出口、商标、品牌价值和网络创造力。
在“世界知识产权组织” 2023 年的调查中，中国在创新产出方面排名第8，但在投入方面却排名第25——这是一个值得注意的差异，因为从长远来看，在投入上的力量最终决定了一个经济体在产出上的力量。这一差异表明，中国的制造业实力以及吸收和利用知识与技术的能力堪称世界一流。但最终有助于培育全社会创造力和主动性的各种制度因素却不在同一水平。
再来看看中国在专利注册这一经常被提及的创新能力衡量指标上的实力。在全球范围内，中国的专利数量几乎占到全球专利总数的一半。然而，中国注册的专利绝大多数是价值较低的实用型专利——例如，特定产品或工艺的创造——而不是德国、日本和美国擅长的以科学和创新为导向的设计型专利，后者保护的是可应用于未来无限产品的独特设计特征。不到 10% 的中国专利是在国外申请和授予的，这表明中国国内在专利注册方面所做的大量努力在国外并未得到认可或重视。在 2024 年的一项研究中，袁元昂（Yuen Yuen Ang）和其他作者考察了 1990 年至 2014 年期间在中国大陆 333 个城市申请的 460 万项专利。他们发现存在着很大的自上而下追求专利指标的竞赛。中国的专利注册通常属于浪费的补贴以及重复和低价值的专利。
体制失灵
习近平以“生产力”为中心的新产业政策也无法解决使中国经济陷入危险的系统性弱点。由于该政策将鼓励劳动力投入相对较低行业的过度生产和扩张，因此不可能扭转就业岗位从其他制造业和建筑业流向快递、网约车和网络卖货等低薪、低技能行业的趋势。
对产业政策的强调也未能解决习近平的高压统治对私营部门造成的严重损害。表面上看，习近平政府最近对私营企业采取了更多鼓励性言论。但中国政府并未对制约私营企业的政治和监管环境做出真正的调整，尤其是国家安全和反间谍法规，将尽职调查（due diligence）所必需的信息收集、使用和传送，与不当行为和犯罪混为一谈。
按照习近平的名言：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，中国政府仍然把国有企业放在首位，并对不服从政府意愿的商人进行任意惩罚。这种政治倾向也意味着习近平的产业政策忽视了在中国促进消费的必要性。虽然中共领导人口头上说要促进消费需求，但实际上他们并不推崇促进消费的政策，因为他们的意识形态拒绝“西方的”消费主义。
习近平对产业政策的强调未能解决高压统治对私营部门造成的损害。
最后，新政策有可能只是将其经济和产业政策的后果外部化，表现为更高的出口、更低的价格，以及对美国等国家而言更大的贸易赤字。中国的制造业目前占 GDP 的 29%，占全球制造业的三分之一，不可能想象中国如何能够在进一步补贴和促进制造业发展的同时，不给国内带来更大的失衡和债务，不给世界其他国家带来更大的贸易赤字。通过将中国经济的需求疲软外部化，中国政府很可能会引发其他国家越来越多的报复性政策，而这些政策也可能损害中国经济。
5月，拜登政府宣布对钢铁、铝、半导体、锂电池、太阳能电池、部分医疗产品和船岸起重机等中国产品征收一系列新的和额外的关税，同时将电动汽车的关税提高到 100%。欧盟方面已对中国涉嫌扭曲电动汽车市场展开调查，并对铁路发动机和风力涡轮机展开调查。欧盟委员会对中国扭曲市场行为的担忧可能导致追溯性反补贴关税。即使是被中国视为支持基石的全球南方国家，最近也对他们认为具有侵犯性的贸易行为进行了反击。
没有捷径
尽管中国无疑将在新的产业政策目标上取得一些进展，但中国希望在创新方面引领世界的愿望，与其对政府指导有效性的坚定信念、对自由市场竞争的厌恶、薄弱的法律和监管制度，以及作为其经济特点的寻租和腐败，是无法轻易调和的。日本是一个值得借鉴的例子。1987 年，乔治·帕卡德（George Packard）在《外交事务》（Foreign Affairs）杂志上撰文谈及日本的产业、企业和贸易政策时预言，日本的“战略将带来惊人的进步，并在工业陶瓷、激光、半导体、生物技术、太阳能、机器人技术、超导体等多个领域以及可能的太空探索领域占据优势地位。反过来，这些进步将在很大程度上用于消费产品，并将导致出口增加、‘技术民族主义’（techno-nationalism）抬头，以及美国人对我们无法再与之竞争的恐惧加深”。
有人可能会认为这段话是最近才写的，内容是关于中国的。日本将取得全球工业霸主地位的预言从未成真。由于日本经济中根深蒂固的制度性缺陷和错误的政策，到 1990 年，索尼、日立、丰田、本田、松下和住友等日本领先企业受到日本资产泡沫破裂的冲击，引发了持续近三十年的宏观经济相对衰退。日本经济震荡的原因和后果因重大的制度缺陷而加剧，包括政府抵制改革金融机构的角色、僵化的公司治理、终身雇佣等过时的劳动力市场惯例，以及企业和公共部门之间的裙带关系。其中许多因素在当今的中国也同样存在。尽管中国并不缺乏法律，但它并没有——也不可能——发展出法治的经济。
日本的例子表明，有两种情况可以同时存在。一个拥有世界一流企业和令人瞩目的创新成就的经济体，也可能是一个系统性失衡、资产泡沫、政治矛盾和体制僵化等问题根深蒂固的经济体，以致最出色的企业无法推动全国经济的可持续增长。优秀的企业和强有力的自上而下的产业政策，并不能保护一个经济体免受宏观经济不良结果的影响。卓越的技术孤岛并不能替代良好的宏观经济治理和制度完善的技术生态系统，它们能将益处扩散到整个经济中——而中国的体制似乎在短期内都不可能实现这两点。
作者简介：乔治·马格努斯（George Magnus）是牛津大学中国中心和东方与亚洲研究学院的研究员，曾任瑞银首席经济学家，著有《危险信号：习近平的中国为何处于危险之中》（Red Flags: Why Xi’s China Is in Jeopardy）。
原文链接：https://www.foreignaffairs.com/china/chinas-quixotic-quest-innovate
